Dossiers d’intérêt publiés dans le rapport annuel 2013-2014

Enquête concernant deux ententes de prêt de service au ministère de la Culture et des Communications

Dans cette enquête, la Commission a examiné deux ententes de prêt de service pour des emplois de professionnel au Service des inventaires, de l’archéologie et de la muséologie du ministère de la Culture et des Communications (MCC).

Au printemps 2012, ce service avait besoin de deux personnes, l’une pour remplacer une employée en congé de maternité et l’autre pour effectuer un mandat spécial et prendre en charge divers dossiers.

Son personnel étant nommé en vertu de la Loi sur la fonction publique, le MCC aurait donc dû procéder selon les règles usuelles, c’est-à-dire par l’embauche d’employés occasionnels en vertu d’un contrat de travail, conformément à la Directive concernant les emplois occasionnels dans la fonction publique et à la Loi sur la fonction publique, étant donné que les personnes recherchées devaient exécuter leurs fonctions dans les locaux du MCC, sous la supervision immédiate d’un chef de service.

Comme il craignait de ne pas être en mesure de respecter son enveloppe d’équivalents temps complet (ETC) autorisée par le Conseil du trésor, le MCC n’a fait aucune démarche pour recourir à une liste de déclaration d’aptitudes en vue de pourvoir les deux emplois par du personnel occasionnel. Il a plutôt décidé de procéder par ententes de prêt de service. En effet, un ministère peut parfois recourir à des personnes venant de son réseau pour réaliser un mandat de travail temporaire et spécifique qui requiert une connaissance particulière. Il peut alors procéder à leur engagement par l’entremise d’un prêt de service. L’attraction des candidats potentiels se fait normalement par un appel de candidatures auprès du personnel déjà en poste dans le réseau.

Le MCC, considérant les musées comme des « partenaires naturels », s’est tourné vers ces derniers en vue de conclure des ententes de prêt de service. Ainsi, en avril 2012, après avoir reçu en entrevue et sélectionné deux candidates qui avaient proposé leurs services dans le passé, il a pris contact avec des musées afin de vérifier leur intérêt à « embaucher » ces dernières pour qu’elles lui soient ensuite « prêtées » en vertu d’ententes de prêt de service.

Deux musées ayant démontré leur intérêt, le MCC a établi les modalités des ententes et les a conclues moyennant le versement de frais d’administration de 10 % aux organismes, et les deux personnes ont pu commencer à travailler au MCC à l’été 2012. Or, comme l’enquête de la Commission l’a démontré, les deux personnes « prêtées » au MCC ne travaillaient pas pour les musées en question au moment de la signature des ententes : elles n’y étaient liées par aucun contrat de travail. Les ententes avaient été conclues pour donner suite à la demande faite par le MCC à cet égard.

L’une des ententes de prêt de service s’est terminée, comme cela était prévu, en mai 2013. En ce qui concerne la seconde entente, la Commission a recommandé au MCC d’y mettre fin immédiatement, selon les modalités prévues dans le contrat, ce qui a été fait.

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Enquête concernant l’admission à titre d’aspirante à une réserve de candidatures constituée afin de pourvoir des emplois de bibliothécaire

Cette enquête de la Commission portait sur l’admissibilité d’une étudiante de deuxième cycle en sciences de l’information à la réserve de candidatures constituée par le Centre de services partagés du Québec (CSPQ) afin de pourvoir des emplois de bibliothécaire.

L’une des conditions d’admission de la réserve était notamment d’être titulaire d’un diplôme universitaire de deuxième cycle (maîtrise) dans un domaine directement lié à l’emploi, dont les sciences de l’information. La candidature de la requérante n’avait pas été retenue étant donné qu’elle n’avait pas encore terminé sa maîtrise en sciences de l’information au moment de la période d’inscription au concours.

La Directive concernant la classification de la catégorie du personnel professionnel précise que, pour être admis à la classe d’un corps d’emploi de la catégorie du personnel professionnel, comme les bibliothécaires, un candidat doit être titulaire d’un diplôme universitaire terminal dans une discipline pertinente aux attributions du corps d’emploi dont l’obtention requiert un minimum de seize années d’études, soit un diplôme universitaire de premier cycle.

En demandant un diplôme de deuxième cycle, soit dix-huit années d’études, le CSPQ estimait exiger de la scolarité additionnelle à celle qui est prévue dans cette directive. Par conséquent, il n’a pas admis la requérante à titre d’aspirante, car cette clause ne s’applique pas lorsque de la scolarité additionnelle est exigée.

Le CSPQ exigeait des études de deuxième cycle dans les concours afin de pourvoir les emplois de bibliothécaire parce qu’il n’existe aucun programme d’études de premier cycle pertinent. Cette exigence est ainsi devenue la norme au fil des concours tenus en vue de pourvoir ces emplois.

La Commission considère que, étant donné qu’il n’existe pas de programme d’études de premier cycle qui permet d’accéder à un emploi de bibliothécaire dans la fonction publique, le diplôme de deuxième cycle devrait, dans ce cas, être reconnu comme une exigence minimale. En conséquence, la requérante aurait dû être admise à titre d’aspirante, car elle était en voie de terminer sa maîtrise en sciences de l’information.

En effet, selon la Directive sur certains aspects de l’admission aux classes d’emplois de la fonction publique, « une personne peut être admise à titre d’aspirante par l’Office des ressources humaines* à un grade ou à une classe d’emplois dont la condition minimale d’admission n’exige que de la scolarité. Pour être admise à ce titre, la personne doit être en voie de terminer, selon le cas, l’année de scolarité la plus élevée prévue aux conditions d’admission de la classe d’emplois ».

La Commission a donc recommandé qu’il soit dorénavant indiqué dans les conditions d’admission des appels de candidatures en vue de pourvoir des emplois de bibliothécaire que le diplôme de deuxième cycle est une exigence minimale. Elle a aussi recommandé que les clauses qui s’y rapportent soient appliquées, telles la compensation de la scolarité par de l’expérience pertinente et l’admission à titre d’aspirant.

En outre, la Commission a recommandé que la requérante soit admise au concours à titre d’aspirante, de même que tous les autres candidats dont les études en cours correspondaient à l’année de scolarité la plus élevée prévue dans les conditions d’admission de la réserve de candidatures.

Le CSPQ a appliqué les recommandations de la Commission. De plus, le Conseil du trésor a modifié la Directive concernant certains aspects de l’admission aux classes d’emplois de la fonction publique, laquelle prévoit désormais qu’une personne peut être admise à titre d’aspirant à la classe d’emplois des bibliothécaires si elle est en voie de terminer la dernière année d’études d’un diplôme universitaire de deuxième cycle, lequel est exigé pour l’exercice de cet emploi.

*L’Office des ressources humaines n’existe plus depuis 1996. À moins que le contexte n’indique un sens différent, toute référence à cet organisme est une référence au président du Conseil

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Enquête concernant la nomination d’un employé occasionnel non qualifié sur une liste de déclaration d’aptitudes à l’Institut de tourisme et d’hôtellerie du Québec

La Commission a effectué une enquête concernant la nomination d’un employé occasionnel, chef de cuisine, à un emploi de technicien en administration, classe principale, à l’Institut de tourisme et d’hôtellerie du Québec (ITHQ). Aucun concours n’avait été préalablement tenu en vue de pourvoir l’emploi et le nom de cet employé n’était inscrit sur aucune liste de déclaration d’aptitudes (LDA) de la classe d’emplois visée.

Selon son article 3, la Loi sur la fonction publique a notamment pour objet de favoriser « l’égalité d’accès de tous les citoyens à la fonction publique » et « l’impartialité et l’équité des décisions affectant les fonctionnaires ». L’ITHQ est assujetti à cette loi et ses employés doivent être recrutés et promus conformément au processus de dotation qui y est prévu. À cet égard, la Loi sur la fonction publique énonce, entre autres, que les fonctionnaires doivent être recrutés et promus par voie de concours (art. 42), qu’un concours donne lieu à la constitution d’une liste qui regroupe les candidats déclarés aptes (art. 50) et que la nomination d’un fonctionnaire doit être faite parmi les personnes inscrites sur la LDA (art. 53).

Certains emplois occasionnels peuvent être exclus du processus de recrutement, comme cela est prévu dans l’annexe 1 de la Directive concernant les emplois occasionnels de la fonction publique. La classe d’emplois de technicien en administration, classe principale, n’en fait toutefois pas partie. Ainsi, sous réserve des exceptions prévues, l’article 6 de la Directive mentionne qu’« un employé occasionnel doit être recruté à la suite d’un concours tenu conformément à la Loi sur la fonction publique ».

Au moment de sa nomination à un emploi de technicien en administration, classe principale, la Direction des ressources humaines savait que le nom de l’employé n’était pas sur une LDA de technicien en administration. Il a quand même été nommé à ce titre, bien qu’il n’était pas déclaré apte, dans le contexte du départ de trois techniciens, d’un surplus de travail et d’exigences nouvelles en matière de développement durable, d’hygiène et de salubrité. L’ITHQ recherchait une personne pouvant apporter son expertise dans le domaine des achats et ayant une connaissance spécialisée des aliments. L’employé en question a été choisi parce qu’il avait cette connaissance du terrain et des fournisseurs.

La Commission a conclu que cette nomination ne respectait pas la Directive concernant les emplois occasionnels de la fonction publique : elle a recommandé à l’ITHQ de se conformer à la Directive et de ne plus procéder à la nomination de personnes qui ne sont pas déclarées aptes sur une liste pour la classe d’emplois visée.

En attendant l’issue de l’enquête de la Commission, l’ITHQ a mis fin à l’emploi de technicien en administration et a nommé l’employé à un emploi occasionnel de chef de cuisine pour une période d’un an et plus. Cette initiative de l’ITHQ a eu pour effet de régulariser sa situation, et ce, à la satisfaction de la Commission.

Par ailleurs, pour pallier ses difficultés de dotation, l’ITHQ a constitué, en mai 2013, une réserve de candidatures afin de pourvoir des emplois occasionnels ou réguliers de technicien en administration, dont les conditions d’admission correspondent aux besoins particuliers de l’organisation. Cette réserve doit notamment permettre de pourvoir des emplois d’acheteur et d’autres types d’emplois propres au secteur d’activité de l’établissement.

La Commission est d’avis que la solution retenue par l’organisme pour régler ses problèmes de dotation en personnel est conforme à la Loi sur la fonction publique et au cadre normatif en vigueur.

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Enquête concernant une désignation à titre provisoire au Centre de gestion de l’équipement roulant

Cette enquête de la Commission portait sur une désignation à titre provisoire à un emploi de cadre, classe 7, en qualité de gestionnaire d’exploitation régionale pour la zone de la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine au Centre de gestion de l’équipement roulant (CGER), unité de service autonome relevant du ministère des Transports du Québec.

L’emploi était devenu vacant en août 2011. Depuis ce moment-là, il était occupé par une personne, désignée à titre provisoire, dont le classement était inférieur à l’emploi à pourvoir. En janvier 2012, le CGER a lancé un concours de recrutement en vue de pourvoir des emplois de gestionnaire d’exploitation régionale dans plusieurs zones, dont celle de la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine. En septembre 2012, la liste de déclaration d’aptitudes a été constituée. Trois candidats qui avaient démontré de l’intérêt pour la zone de la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine ont alors été rencontrés en entrevue : le premier a accepté un emploi dans une autre zone; le deuxième s’est désisté pour la zone en question; et le dernier n’a pas été retenu.

À noter que les désignations à titre provisoire sont permises en vertu des directives du Conseil du trésor et des conditions de travail applicables. Elles doivent être d’une durée limitée afin d’éviter le favoritisme et ne peuvent se prolonger indûment. Dans son rapport de vérification sur les désignations à titre provisoire dans des emplois de cadres (2007), la Commission recommandait aux ministères et aux organismes de ne pas effectuer de désignation à titre provisoire qui excède douze mois.

De plus, l’article 33 de la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires précise que le processus de dotation doit être enclenché en même temps que la désignation lorsque la personne désignée appartient à une classe d’emplois de niveau inférieur à l’emploi à pourvoir. Or, le processus de dotation pour l’emploi de gestionnaire d’exploitation régionale n’a été enclenché qu’en janvier 2012, alors que l’emploi était vacant depuis août 2011. En outre, au moment de l’enquête, la désignation à titre provisoire excédait la période maximale de douze mois recommandée par la Commission, puisqu’elle perdurait depuis deux ans et quatre mois.

La Commission a recommandé au CGER de prendre les mesures nécessaires afin de pourvoir l’emploi de gestionnaire d’exploitation régionale pour la zone de la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine dans les meilleurs délais et de mettre fin à la désignation à titre provisoire dans ce cas précis.

Le CGER s’est engagé à suivre cette recommandation.

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Enquête concernant l’utilisation non conforme d’une liste de déclaration d’aptitudes au ministère des Transports du Québec

La Commission a procédé à une enquête concernant une nomination à un emploi occasionnel de conseillère ou conseiller en gestion intégrée des documents au ministère des Transports du Québec (MTQ).

La personne avait été nommée à cet emploi à partir d’une LDA dont l’objet était de pourvoir des emplois de conseillère ou de conseiller en évaluation et recherche sociale, emplois qui appartiennent à la classe d’emplois des agents de recherche et de planification socioéconomique. Les attributions prévues dans l’appel de candidatures de la réserve ayant permis de constituer cette LDA étaient de mener des études et des recherches en vue du développement social et économique à l’échelle locale, régionale et provinciale. Or, la description de l’emploi de conseillère ou conseiller en gestion intégrée des documents au MTQ prévoyait l’exécution de tâches qui se rapportaient uniquement au domaine de la gestion documentaire.

La méthode d’évaluation des emplois utilisée pour les emplois du personnel professionnel dans la fonction publique québécoise est l’appariement. Cette méthode consiste à comparer la description d’emploi aux directives de classification et à d’autres emplois semblables. La détermination de la classe et du niveau d’un emploi repose sur les tâches principales et habituelles qui sont inscrites dans la description d’emploi. Pour être principales et habituelles, les tâches doivent généralement occuper plus de 50 % du temps de travail.

L’analyse de la Commission, effectuée à partir des directives de classification de niveau professionnel, a confirmé que les tâches principales et habituelles indiquées dans la description d’emploi de conseillère ou conseiller en gestion intégrée des documents s’appariaient à celles de la classe d’emplois des analystes de l’informatique et des procédés administratifs. Compte tenu de la nature des tâches exercées, l’emploi aurait donc dû être évalué comme appartenant à cette classe d’emplois et non à celle des agents de recherche et de planification socioéconomique.

Par ailleurs, l’article 38 du Règlement sur la tenue de concours prévoit qu’une LDA n’est valide que pour les utilisations annoncées dans l’appel de candidatures. Comme les tâches principales et habituelles indiquées dans la description d’emploi de conseillère ou conseiller en gestion intégrée des documents ne correspondaient pas aux attributions prévues dans l’appel de candidatures de la réserve des emplois de conseillère ou de conseiller en évaluation et recherche sociale, la nomination contrevenait à l’article 38 du Règlement.

La Commission a recommandé au MTQ de mettre fin à l’emploi, ce qui a été fait.

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Enquêtes concernant des contrats de services au ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec ainsi qu’à la Commission de la santé et de la sécurité du travail

En 2013-2014, la Commission a procédé à 19 enquêtes concernant l’attribution de 25 contrats de services dans trois ministères et un organisme. L’objet de ces enquêtes était de vérifier le bien-fondé d’allégations selon lesquelles certains de ces contrats étaient en réalité des contrats de travail. Dans les faits, 8 de ces contrats (32 %) se sont révélés assimilables à des contrats de travail, soit 6 au ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec et 2 à la Commission de la santé et de la sécurité du travail.

Il faut se rappeler qu’un contrat de services et un contrat de travail ne sont pas de même nature. Le Code civil du Québec précise d’ailleurs les caractéristiques de chacun (art. 2085, 2086, 2098 et 2099). Ainsi, un contrat de travail est celui par lequel un salarié s’oblige, pour un temps déterminé ou indéterminé et contre rémunération, à effectuer un travail sous le contrôle de son employeur. Le contrat d’entreprise est celui par lequel une personne (entrepreneur ou prestataire de services) s’engage envers un client à réaliser un ouvrage ou à fournir un service moyennant un prix que le client s’oblige à payer. L’entrepreneur ou le prestataire de services a le choix des moyens d’exécution du contrat, et il n’y a pas de lien de subordination entre lui et le client.

Ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec (MAPAQ)

La première enquête réalisée au MAPAQ concernait l’attribution de cinq contrats de services à deux prestataires de services.

L’un des prestataires avait obtenu deux contrats consécutifs pour des mandats différents. Le premier avait pour objet des tâches de soutien administratif et d’acquisition de biens. Le second mandat, toujours en cours au moment de l’enquête, concernait des travaux techniques dans le domaine de la gestion contractuelle. L’autre prestataire de services, quant à lui, avait obtenu trois contrats dont les mandats correspondaient aux attributions d’un emploi de professionnel en gestion contractuelle. Les cinq contrats ont été réalisés dans les locaux et avec les outils du MAPAQ, sous la supervision directe d’un gestionnaire.

L’enquête a démontré que tous ces contrats étaient assimilables à des contrats de travail au sens du Code civil du Québec. Par conséquent, le MAPAQ n’aurait pas dû les confier à des prestataires de services, mais à du personnel nommé selon la Loi sur la fonction publique.

La Commission a donc recommandé au MAPAQ de ne pas prolonger ni renouveler le contrat qui était toujours en cours. De plus, elle lui a recommandé de prendre des mesures afin de prévenir les situations où un contrat de services risque de donner lieu, dans les faits, à un contrat de travail. Le MAPAQ a informé la Commission que le contrat du prestataire de services n’avait pas été prolongé et qu’un rappel serait effectué auprès des gestionnaires concernant l’utilisation des contrats de services et des contrats de travail.

La seconde enquête concernait l’octroi d’un contrat de services dont les attributions principales correspondaient à celles d’un emploi de technicien en information. Avant d’attribuer ce contrat, le MAPAQ avait tenté en vain de pourvoir l’emploi par l’embauche d’un employé occasionnel. Il a donc décidé de conclure un contrat de services avec une personne qui avait déjà fait un stage au MAPAQ même et qui y avait également occupé un emploi étudiant.

Le contrat a été exécuté à temps plein durant la période estivale, puis à temps partiel à partir de l’automne. Le contrat a été réalisé dans les locaux du MAPAQ, selon un horaire de travail prédéterminé et sous la supervision directe du personnel de ce dernier. Cette fois encore, le contrat de services s’est révélé assimilable à un contrat de travail au sens du Code civil du Québec.

La Commission a donc recommandé au MAPAQ de procéder, dans les meilleurs délais, à la résiliation de ce contrat. Elle lui a également recommandé de mettre en place des mécanismes de contrôle incluant un processus de consultation de la Direction des ressources humaines afin de s’assurer de ne pas accorder de contrats de services assimilables à des contrats de travail.

De son côté, le MAPAQ n’a pas mis fin au contrat de services en question. Il invoque le fait qu’il a besoin du prestataire de services pour être en mesure de remplir ses obligations en matière de communication gouvernementale. Il affirme qu’il y a pénurie de personnes-ressources spécialisées en intégration Web dans la fonction publique et que le recrutement est très difficile à cet égard. Il mentionne toutefois poursuivre ses efforts, notamment auprès des étudiants du collégial, pour recruter un employé occasionnel, mais sans succès jusqu’à maintenant.

Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST)

Dans cette enquête, la Commission a examiné deux contrats de services attribués successivement par la CSST pour les périodes 20082011 et 20112014. Le mandat du prestataire de services consistait à fournir, sur demande, les services de personnel en technique d’aménagement. Le mandat correspondait aux attributions principales et habituelles d’un technicien en aménagement, attributions récurrentes également exercées par plusieurs employés de la CSST.

Comme les deux contrats ont été réalisés dans les locaux de la CSST et avec ses outils, sous la supervision directe de son personnel, ils se sont révélés assimilables à des contrats de travail au sens du Code civil du Québec.

La Commission a recommandé à la CSST de prendre les mesures nécessaires afin de procéder dans les meilleurs délais à la résiliation du contrat de services pour la période 20112014, lequel était encore en vigueur au moment de l’enquête. De plus, elle lui a recommandé de mettre en place des mécanismes de contrôle incluant un processus de consultation de la Direction des ressources humaines afin de s’assurer de ne pas attribuer de contrats de services assimilables à des contrats de travail.

La CSST a mis fin au contrat de services en décembre 2013. Elle s’est également engagée à fournir à la Commission un document indiquant les mesures qu’elle prendra dorénavant dans le contexte de l’attribution de ce type de contrat.

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