HISTORIQUE DE LA COMMISSION
La gestion des ressources humaines de la fonction publique du Québec a évolué au cours des ans au rythme de la maturation de la société québécoise et du rôle exercé par l’État. Depuis 1965, la Commission de la fonction publique a joué un rôle de chien de garde des valeurs et des principes de cette fonction publique, notamment à titre de tribunal administratif à compter de 1979. Cependant, l’intérêt du législateur à en assurer la compétence, l’intégrité et l’impartialité est antérieur à la création de la Commission. Celle-ci a hérité en effet des avancées réalisées par les organisations qui l’ont précédée.
Le Bureau du service civil
Dès 1868, la législature provinciale du Québec adopte la Loi du service civil et crée le Bureau du service civil en vue de contrer le favoritisme*. Cette création se révèle surtout symbolique : les contrôles sont faibles, et le Bureau tombera en désuétude après 1888. Il sera aboli en 1925.
La Commission du service civil
En 1936, l’Union nationale de Maurice Duplessis accède au pouvoir après une longue domination des libéraux. Le gouvernement congédie alors un grand nombre de fonctionnaires soupçonnés d’être « inféodés » au Parti libéral. Les libéraux d’Adélard Godbout reprennent le pouvoir en 1939 et destituent à leur tour bon nombre de fonctionnaires nommés sous le gouvernement Duplessis.
En 1943, le gouvernement Godbout entreprend une réforme de la fonction publique et une nouvelle loi du service civil est adoptée, en vue particulièrement de protéger les fonctionnaires de l’arbitraire et du favoritisme au moment de la nomination, de la mutation ou de la promotion. La Loi crée la Commission du service civil qui a pour mandat de tenir des examens afin d’évaluer les aptitudes des fonctionnaires et de produire des listes d’admissibilité pour leur recrutement. On lui confie également un rôle de surveillance et d’enquête. De retour au pouvoir en 1944, Maurice Duplessis remercie tous les commissaires de la Commission et nomme un nouveau président et seul membre. Ce faisant, on revient au favoritisme politique.
L’arrivée du gouvernement Lesage, en 1960, amène une extension et une structuration de la fonction publique qui permettra de renforcer le rôle de l’État et de doter le Québec d’une fonction publique compétente et non partisane. Dès 1960, la Commission du service civil inaugure la pratique des concours de recrutement par publication d’appels de candidatures. La syndicalisation des employés de l’État est autorisée en 1961. La Commission du service civil adopte, en 1962, le Règlement du service civil, lequel introduit la notion de concours en vue de la dotation des emplois et celle d’examen pour apprécier les qualités d’un candidat. La Commission peut tenir des enquêtes sur l’application de la Loi ou sur l’organisation de la fonction publique.
La Commission de la fonction publique
En 1965, la Loi de la fonction publique vient remplacer la Loi sur le service civil. Par la nouvelle loi, le gouvernement vise à mettre fin au favoritisme concernant la nomination et la promotion des fonctionnaires, et ce, en renforçant la législation en matière de dotation et en instaurant un régime de sécurité d’emploi pour les employés permanents. La Loi de la fonction publique définit ainsi le régime syndical applicable aux fonctionnaires et transforme la Commission du service civil en Commission de la fonction publique. Des pouvoirs supplémentaires lui sont attribués, notamment en matière d’enquête. Ainsi, un fonctionnaire non syndiqué ne peut être destitué que sur une recommandation écrite de la Commission, après enquête. Trois membres, dont le président, sont nommés par le gouvernement.
La reconnaissance du droit à la syndicalisation des employés de l’État a rendu nécessaire une révision de la classification des emplois en vue de les regrouper pour créer des unités de négociation. La Commission élabore et met en place, à partir de 1967, une nouvelle classification afin, entre autres choses, d’offrir des perspectives de carrière aux employés et de décloisonner les emplois en les réunissant sur la base de leurs fonctions et en abolissant les frontières entre ministères. L’intégration des employés dans la nouvelle classification est sous la responsabilité du Conseil exécutif et le processus donne lieu à l’adoption, en 1967, du Règlement d’appel en matière de classement. La Commission entend les appels des employés qui s’estiment lésés à la suite de l’opération.
Le ministère de la Fonction publique
En 1969, la Loi sur le ministère de la Fonction publique vient modifier la Loi de la fonction publique. Le ministère de la Fonction publique est créé dès lors. Ce sera le nouvel employeur gouvernemental. Ces modifications touchent peu les fonctions et les pouvoirs de la Commission.
La Loi sur la fonction publique : de 1979 à aujourd’hui
En 1979, la Loi de la fonction publique est remplacée par la Loi sur la fonction publique, laquelle veut accroître l’efficacité de la gestion des ressources humaines, spécialement en renforçant le principe du mérite, en précisant la répartition des pouvoirs et des responsabilités entre les intervenants de même qu’en augmentant la responsabilité ministérielle. Ainsi, le sous-ministre ou le dirigeant d’organisme devra dorénavant répondre de son administration au ministre de la Fonction publique, et celui-ci aura à répondre de l’efficacité gouvernementale à l’Assemblée nationale.
La Loi sur la fonction publique crée l’Office de recrutement et de sélection du personnel et lui confie les responsabilités antérieurement assumées par la Commission de la fonction publique en matière de recrutement et de sélection des candidats à la nomination et à la promotion. La Loi précise en particulier le mécanisme d’application de la règle du mérite : les concours de recrutement doivent être accessibles à tous les citoyens et la sélection doit s’effectuer sur la seule base de la compétence et des aptitudes démontrées au regard des emplois visés. Au terme du processus de sélection, les noms des candidats sont inscrits sur une liste de déclaration d’aptitudes, selon l’ordre des résultats obtenus, et la nomination ou la promotion d’un candidat est faite d’après son rang sur la liste. Cette consécration du principe du mérite s’inscrit dans la volonté d’établir la compétence et le statut apolitique de la fonction publique.
La Loi sur la fonction publique énonce pour la première fois que les membres de la Commission sont désignés par l’Assemblée nationale, ce qui assure leur indépendance par rapport au pouvoir politique. Elle déleste la Commission de ses responsabilités en matière de recrutement et de sélection des candidats à la nomination et à la promotion : celle-ci devient un organisme de conseil et de surveillance chargé d’assurer l’observance de la Loi et de ses règlements d’application. La Commission se transforme en quelque sorte en chien de garde de la régularité de l’Administration en examinant les processus de gestion des ressources humaines, en donnant des avis sur les projets de réglementation et en faisant rapport aux autorités compétentes, tout en examinant les processus de recrutement et de promotion. La Commission assume aussi une fonction de tribunal administratif pour les employés non syndiqués de la fonction publique. Ces rôles font encore partie de ceux que la Commission assume aujourd’hui.
- 1983 : La Loi sur la fonction publique actuelle est sanctionnée et entre en vigueur en 1984. On y inscrit pour la première fois les principes que sont l’égalité d’accès de tous les citoyens à la fonction publique ainsi que l’impartialité et l’équité des décisions affectant les fonctionnaires. La répartition des responsabilités en matière de gestion des ressources humaines est modifiée :
- les sous-ministres et les dirigeants d'organismes se voient confier la responsabilité première en cette matière;
- le ministère de la Fonction publique et l'Office du recrutement et de la sélection du personnel sont abolis. Ce dernier est remplacé par l’Office des ressources humaines** qui en assume les responsabilités en matière de recrutement et de promotion, en y ajoutant les fonctions de service et de conseil pour les fonctionnaires, les ministères et les organismes;
- les politiques de gestion des ressources humaines, au regard notamment de la rémunération, des avantages sociaux, de la classification et des programmes d’aide aux employés, sont transférées au Conseil du trésor.
- 2004 : L’article 81.20 de la Loi sur les normes du travail entre en vigueur. Il prévoit que les dispositions relatives au harcèlement psychologique sont réputées faire partie des conditions de travail de tout salarié nommé en vertu de la Loi sur la fonction publique qui n’est pas régi par une convention collective. La Commission est désignée pour entendre les recours des salariés visés.
- 2005 : L'article 115 de la Loi sur la fonction publique est modifié. La Commission est dorénavant chargée de faire rapport au ministre de la Justice, après enquête, sur l’existence et la suffisance d’une cause de destitution ou de suspension sans rémunération du directeur des poursuites criminelles et pénales ou de son adjoint.
- 2013 : Le 20 novembre, la Loi modifiant la Loi sur la fonction publique principalement en matière de dotation des emplois est sanctionnée. Les modifications visent en priorité l’allègement du processus de dotation en vue de permettre aux candidats de se qualifier plus rapidement. Par exemple, pour la même classe d’emplois, le citoyen n’aura plus à s'inscrire à de multiples concours. Un processus de qualification particulier pour les étudiants et les stagiaires sera également mis en œuvre. D’autres dispositions touchent la gestion et les responsabilités confiées à la Commission, dont les pouvoirs du président. La Loi prévoit également le transfert du greffe des tribunaux d’arbitrage de la fonction publique à la Commission.
- 2018 : L'article 115 de la Loi sur la fonction publique est de nouveau modifié pour charger la Commission de faire rapport au ministre de la Sécurité publique, après enquête, sur l’existence et la suffisance d’une cause de destitution ou de suspension sans rémunération du commissaire à la lutte contre la corruption ou d’un commissaire associé.
- 2019 : À compter du 1er avril, deux nouvelles responsabilités sont assumées par la Commission. La première est relative à la tenue d'un greffe qui a pour fonction de gérer, selon les dispositions des conventions collectives, les griefs des employés syndiqués inscrits à l'arbitrage. Ce rôle était auparavant exercé par le Secrétariat du Conseil du trésor. La seconde responsabilité concerne la possibilité de tenir des séances de médiation entre les parties visées par un grief.
À compter du 15 mai 2019, la Commission est aussi chargée de faire rapport au ministre de la Sécurité publique, après enquête, sur l’existence et la suffisance d’une cause de destitution ou de suspension sans rémunération du directeur général de la Sûreté du Québec.
- 2021 : Le 20 avril, la Loi modifiant la Loi sur la fonction publique et d’autres dispositions est sanctionnée. Cette loi prévoit des modifications au processus de recrutement et de promotion des fonctionnaires de manière à ce que ces derniers soient choisis au terme d’un processus de sélection plutôt que d’un processus de qualification. Elle élimine ainsi la notion de banque de personnes qualifiées et prévoit des règles régissant la façon de doter un emploi plutôt que la façon de qualifier des personnes qui pourraient éventuellement occuper un emploi au sein de la fonction publique. Aussi, cette loi abroge et modifie certaines responsabilités confiées à la Commission. Pour la plupart, ces modifications sont entrées en vigueur le 21 février 2022 conformément au décret du gouvernement.
* Les informations contenues dans cette section sont tirées en particulier de l’ouvrage de Louis BORGEAT, La sécurité d’emploi dans le secteur public : essai, Québec, Presses de l’Université du Québec, 1996, 150 p.
** Les fonctions de l’Office des ressources humaines seront intégrées à celles du Secrétariat du Conseil du trésor en 1996.
